Por mayoría de votos la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación revocó el acuerdo del pasado 15 de enero emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral y por el cual este órgano formuló los lineamientos para las conferencias de prensa del presidente Andrés Manuel López Obrador: con esta resolución el INE pierde otra batalla jurídica ante el TEPJF, que de nueva cuenta le señala sus excesos y la falta de consistencia en los acuerdos que emite, en particular en aquellos que inhiben la libertad de prensa y el derecho a la información.
Conforme a lo expuesto por los magistrados electorales el referido acuerdo del INE “no buscó emitir medidas cautelares por los comentarios” del primer mandatario durante dicho ejercicio periodístico sino “inhibir conductas que hasta el momento no se han comprobado que sean de carácter ilícito”.
En este sentido declararon improcedentes las medidas solicitadas por el instituto ya que consideraron que este organismo “se excedió al dictar las medidas cautelares de tipo inhibitorio” que prohibirían que el jefe del Ejecutivo federal hablara sobre temas de índole electoral en sus conferencias.
Sobre la revocación del acuerdo el presidente López Obrador expresó: “Las instituciones van actuando con libertad e independencia”.
Primer acto: el origen
A mediados de diciembre de 2020 el INE informó que su Comisión de Quejas y Denuncias recibió diversas solicitudes por parte de PRD, PAN y doce diputados federales “para dictar medidas cautelares por el uso indebido de recursos públicos, promoción personalizada y llamado indebido al voto, atribuibles al presidente de la República”.
Lo anterior, precisó el organismo, “con motivo de las expresiones durante una gira de trabajo en Baja California, realizada del 27 al 29 de noviembre, así como durante la conferencia matutina del 30 de noviembre, donde el Ejecutivo federal se pronunció sobre una posible alianza entre el PRI y el PAN e invitó a la ciudadanía a reflexionar su voto y a mantener el proyecto del gobierno en turno, lo que a juicio de los denunciantes viola los artículos 41 y 134 de la Constitución”.
La referida comisión determinó que las declaraciones del presidente “incluyeron elementos e información de índole electoral que pueden afectar la equidad o influir en las preferencias de la ciudadanía en los comicios federales y locales de 2021, por lo que declaró procedentes las medidas preventivas para que el presidente de la República se abstenga de realizar expresiones que resulten ilegales al constituir actos de intromisión electoral y de proselitismo en favor o en contra de una fuerza política”.
Segundo acto: impugnación
Al conocer la resolución de la Comisión de Quejas del INE el presidente López Obrador puntualizó: “Yo creo que tengo el derecho de expresarme. Creo que sí tengo la libertad y la debo ejercer para aclarar y replicar”.
Informó el primer mandatario que la Consejería Jurídica de la Presidencia de la República presentó un escrito ante el TEPJF a fin de que esta instancia se pronunciara al respecto: “Si vamos nosotros a poder hablar de democracia o no, si va a estar vedado para el presidente”.
En el recurso interpuesto por la Consejería Jurídica de la Presidencia ante el TEPJF se expuso que en la resolución de la Comisión de Quejas del INE “no se justifica con elementos probatorios la posible continuidad o reiteración de las conductas que fueron motivo de la queja”.
Abundó el documento de la Consejería: “Contradiciendo sus propios criterios, la responsable (Comisión del INE) llevó a cabo un análisis por demás subjetivo y carente de racionalidad, ya que a pesar de que no contaba con ningún indicio probatorio objetivo sobre la continuación o reiteración de la conducta señalada, se pronuncia sobre actos futuros que no son eminentes y por tanto son inciertos al no tener certeza de que los hechos denunciados se vuelvan a repetir de la misma manera”.
Y agregó: “Sin realizar un estudio integral, la Comisión de Quejas emitió la resolución carente de la debida motivación”.
Asimismo en el escrito se aclaró que los mensajes emitidos por el presidente durante las conferencias de prensa, así como en actos públicos, “no pueden calificarse a priori como posiblemente ilícitos”.
Y en cuanto a la participación del presidente, así como de otros funcionarios federales, en las conferencias de prensa la Consejería explicó que estas “tienen como propósito responder a los representantes de medios informativos en un claro ejercicio de la libertad de prensa, la cual goza de una presunción de licitud al tratarse de un derecho fundamental”.
Igualmente la Consejería Jurídica solicitó a la Sala Superior del TEPJF revisar y revocar la resolución de la Comisión de Quejas del INE porque “no se ajusta a las determinaciones que el propio Tribunal ha hecho sobre medidas cautelares”.
A mediados de diciembre el TEPJF revocó las disposiciones cautelares dictadas por la Comisión de Quejas del INE con el argumento de que esta instancia no tiene facultades para emitir dichas “medidas” y además consideró que esto “constituye un acto de censura previa”.
Tercer acto: clases de Derecho
El pasado 9 de enero la Sala Superior del TEPJF emitió una nueva resolución en la cual “obligó al Consejo General del INE a pronunciarse sobre la tutela inhibitoria que la Comisión de Quejas y Denuncias dictó en torno de las conferencias matutinas del presidente Andrés Manuel López Obrador”.
Es decir, le pidió al Consejo General del instituto que analizara a fondo el asunto de las conferencias de prensa del presidente de la República y definiera el sentido y alcance de las medidas cautelares que, en su caso, emitiría.
Asimismo el TEPJF indicó a los consejeros electorales que consideren que las conferencias son un “formato novedoso del modelo de comunicación gubernamental”.
Señaló al respecto: “Frente a un nuevo modelo de comunicación gubernamental, cuyas características son disímiles en comparación con los mecanismos tradicionales, es preciso que para imponer medidas inhibitorias se tenga claridad respecto de los parámetros de aplicación de las disposiciones de carácter prohibitivo que se supone pueden ser vulneradas”.
Puntualizó: “Conviene atender que tratándose de un ejercicio comunicativo que confluye con el ejercicio administrativo y gubernamental, es inevitable que su contenido esté relacionado con aspectos políticos, lo que incluso se evidencia si se toma en consideración que los medios de comunicación son interlocutores que pueden y deben incitar el ejercicio dialéctico respecto de los temas que consideran relevantes”.
Cuarto acto: amenazas
El pasado 12 de enero Lorenzo Córdova, presidente del INE, aseveró: “A partir de principios de abril, y en algunos casos incluso antes porque hay elección de gobernador y en esos estados arrancarán antes las campañas, la transmisión íntegra de las conferencias ‘mañaneras’ deberá suspenderse”.
Expresó que de acuerdo con el criterio vigente del INE y que “ha sido validado en primera instancia por el TEPJF” las conferencias presidenciales constituyen propaganda gubernamental.
Ese mismo día el presidente López Obrador expresó: “¡Ya nos quieren silenciar! ¿Cómo nos van a quitar el derecho de expresión? ¿Cómo le quitan al pueblo el derecho a la información?” El primer mandatario precisó que su gobierno acudiría ante el TEPJF “porque sería un acto de censura y un atentado a la libertad”.
El 13 de enero retomó el tema de lo que calificó como un intento de censura: “Lo que queremos en México es que se garanticen las libertades: no a la censura, sí a las libertades”.
Asimismo el presidente López Obrador comentó que el INE “no debe confundir propaganda con información”. Explicó que la propaganda es llamar a votar por determinado partido y eso es algo que no hace.
Quinto acto: catálogo de prohibiciones
En su sesión del 15 de enero el Consejo General del INE emitió un nuevo acuerdo en el que “definió los alcances de la tutela inhibitoria para salvaguardar la obligación que le impone la Constitución al Ejecutivo federal y a los titulares de los poderes ejecutivos en las entidades de conducirse con neutralidad e imparcialidad que garantice que los procesos electorales en curso se desarrollen en condiciones de equidad y libertad”.
Precisó el consejo del instituto que con este acuerdo se acataba la determinación del TEPJF que, precisamente, le solicitó aclarar los alcances de sus “medidas cautelares”.
Las manifestaciones que a juicio de los consejeros “pueden implicar una posible trasgresión a los principios de imparcialidad y neutralidad contenidos en el artículo 134 Constitucional” serían sobre: el ejercicio de las prerrogativas de los partidos políticos; vida interna de los partidos políticos; candidaturas de partidos políticos e independientes; etapas de los procesos electorales; frentes, coaliciones electorales, fusiones, alianzas nacionales o locales; plataformas electorales; campañas electorales; y estrategias electorales de cualquier fuerza política nacional o local, así como a encuestas de intención de voto o preferencias locales.
Sexto acto: repensar la Constitución
Durante la sesión del Consejo General del INE en la que se discutió la prohibición a los funcionarios de hablar de temas de índole electoral los consejeros explicaron que sus disposiciones son en acatamiento a lo que establece la Constitución.
Pero también hubo consejeros que dejaron ver que no necesariamente están de acuerdo con lo que dicta la Carta Magna e incluso que es necesario analizar la conveniencia de modificarla. Por supuesto recordaron que el origen de las disposiciones prohibicionistas está en la reforma de 2007.
El consejero Ciro Murayama expresó: “El Tribunal nos pide fijar parámetros para evitar una afectación a la equidad e imparcialidad desde las ‘mañaneras’; cabe recordar que si se vela por la equidad es porque esos valores están incluidos en la Constitución (…) Uno de los acuerdos amplios, luego de la crisis poselectoral de 2006, que se reflejó en la reforma constitucional de 2007, fue precisamente la reforma de los artículos 41 y 134”.
Añadió: “Quizás en otros países sea usual que mandatarios nacionales o locales fustiguen a las oposiciones y halaguen a sus partidos, pero en nuestro caso no lo es mientras la Constitución vigente diga lo que dice”.
El consejero Uuc-kib Espadas Ancona aseveró: “Me parece que esto, si bien se consagró constitucionalmente en la reforma de 2007, esta reforma se excedió para, digamos (convertirse en) la reforma ‘Jarrito de Tlaquepaque’, que entre otras cosas dice que los partidos no se deben andar diciendo cosas feas durante las campañas y que los únicos golpes que vale darse tienen que ser con almohadas, si no es que con pétalos”.
Explicó: “Lo cierto del caso es que esa disposición, que no me gusta, merecería ser discutida sobre la base de un debate más amplio que permitiera a los actores políticos decirse de todo y ‘darse hasta con la cubeta’. Pero bien, esto no es así y llegó la ley”.
Insistió: “Me parece que son un exceso las limitaciones que se ponen no nada más a la libertad de expresión de quienes ejercen la función pública sino a las características de lo que los actores mismos del proceso electoral pueden decir”.
Consideró Espadas Ancona que dichas disposiciones se deben modificar: “Espero que eso se reforme pero mientras ese exceso esté en las leyes y derive directamente de un mandato constitucional, esta autoridad no está autorizada, no tiene la capacidad jurídica para contravenirlo. En ese sentido hay que aceptar que dentro de los excesos de la reforma de 2007 está la imposición cierta, inequívoca, asumida por distintos gobiernos federales, incluido el actual, que sí establecen prohibiciones estrictas a los funcionarios públicos, incluyendo particularmente y expresamente el uso de ciertos términos. ¿Esto es excesivo? Sí ¿Es obligatorio? También”.
El consejero Jaime Rivera Velázquez refirió que las expresiones del presidente de la República “sí configuran actos prohibidos expresamente por el artículo 134 constitucional”.
Y agregó: “Hay que recordar que este artículo se reformó en 2007, precisamente atendiendo reclamos de quienes consideraron que el activismo presidencial en una campaña electoral desequilibraba la contienda electoral”.
Puntualizó que “hay algunas restricciones en la Constitución que efectivamente pueden parecernos a algunos algo excesivas, pero si son de la Constitución hay que cumplirlas”.
El propio consejero presidente del INE, Lorenzo Córdova, aseveró: “El presidente (de la República) no puede decir si está a favor o en contra de un partido o de una coalición: lo prohíbe la Constitución. Yo creo que se nos pasó la mano, pero está en la Constitución y mientras esté allí hay que respetarlo”.
Séptimo acto: nueva impugnación…
La Consejería Jurídica de la Presidencia de la República presentó el 19 de enero una nueva impugnación ante el TEPJF en la que se inconformó con el acuerdo del INE emitido el 15 de enero.
Expuso la Consejería: “Toda vez que la determinación (acuerdo del INE del 15 de enero) es contraria a Derecho es que acudo en la presente forma y vía a efecto de que esta Sala Superior analice la constitucionalidad y legalidad de la actuación de la autoridad responsable al haber otorgado una medida cautelar, cuyos efectos por sí mismos constituyen un evidente mecanismo de censura previa”.
Añadió: “La responsable insiste en emitir medidas cautelares respecto de hechos consumados, inciertos y futuros, siendo que tiene impedido emitir ese tipo de medidas en tratándose de hechos futuros de realización incierta, aunado a que, con el acuerdo impugnado, se pretende someter a mi representado a un novedoso mecanismo de censura previa al calificar a priori como ilegal cualquier tipo de expresión relacionada con tópicos electorales, lo cual desborda la competencia del instituto responsable al sustituirse por el legislador y establecer nuevos parámetros taxativos y tipificación de conductas que no están expresamente prohibidas por la legislación comicial”.
La autoridad responsable, el INE, “pretende erigirse en un ente censor del buen decir de todos los servidores públicos”, aseveró.
Octavo acto: …y nueva revocación
El 17 de febrero la Sala Superior del TEPJF revocó el acuerdo del 15 de enero emitido por el Consejo General del INE.
Los magistrados electorales determinaron que contrario a lo considerado por los consejeros del órgano electoral “la emisión de dicho acuerdo no implicó la emisión de medidas cautelares de tipo inhibitorio sino la imposición de medidas de no repetición, ante la supuesta posibilidad de que ocurra un acto lesivo futuro de carácter ilícito”.
En la sentencia del Tribunal Electoral se señala que “la naturaleza de la medida de no repetición requiere un estudio de fondo que corresponde a la autoridad jurisdiccional y no a la etapa de la medida cautelar”.
Durante la misma sesión del 17 de febrero los magistrados electorales resolvieron otra impugnación presentada por la Consejería Jurídica de la Presidencia relativa al acuerdo INE/CG26 (emitido en diciembre de 2020), por medio del cual la Comisión de Quejas del instituto emitió medidas cautelares para prohibir al presidente de la República y otros servidores públicos hablar sobre temas electorales.
En este tema los magistrados resolvieron que el “Consejo General del INE se excedió al dictar las medidas cautelares de tipo inhibitorio, emitiendo lineamientos generales con alcance para todos los servidores públicos, de todos los niveles, cuando tenía que ser solamente para el presidente; y dos, porque el Consejo General delegó a la Comisión de Quejas el dictado de la medida, cuando en la sentencia se le señaló que era el propio Consejo el que tenía que pronunciarse sobre ello”.
¿Fin de la obra?
—¿Qué es lo que resolvió el tribunal y cuáles las consecuencias?
Entrevistado por Vértigo, el catedrático y exconsejero del INE, Marco Antonio Baños responde:
—Lo que dictaminó es dejar sin efecto un acuerdo del INE por el cual estableció las restricciones a lo que el presidente puede o no decir durante las campañas electorales. El INE lo que había dicho es que no se pueden difundir logros de gobierno ni tampoco hablar de los adversarios políticos, con expresiones que eventualmente puedan generar condiciones de ventaja para los candidatos de Morena.
“¿Qué dijo el tribunal? Que el INE se excedió, que el instituto al establecer una especie de acuerdo que vincula al presidente y a todos los servidores públicos se estaba pronunciando sobre el fondo del asunto, que no estaba emitiendo una medida cautelar y al contrario estaba emitiendo lineamientos de observancia general para todos los servidores públicos cuando el diferendo básicamente incluía al presidente de la República y en consecuencia dejó sin efecto ese acuerdo”.
“Hoy por hoy el presidente podría decir casi cualquier cosa. Y más allá de lo que José Luis Vargas, presidente del TEPJF, está mencionando el hecho concreto es que al dejar sin efecto el acuerdo del Consejo General del INE el presidente de la República podría decir casi cualquier cosa”.
“Falta ver, si se presentan algunos otros medios de impugnación, qué decide el tribunal, pero hoy está perfilando que el presidente pueda hablar sobre logros de gobierno durante las campañas, lo cual está prohibido en el 41 constitucional. Y también podrá hablar sobre los adversarios políticos: es uno de los temas que están prohibidos porque los servidores públicos tienen obligación de sujetarse al principio de imparcialidad durante las campañas”.
—¿Esto nos devuelve a un estadio anterior, cuando no había ninguna controversia en el INE?
—Es correcto.
—Y por ello abre de nuevo la puerta a los partidos para presentar controversias.
—Sí. Los partidos en el momento que se sientan agraviados pueden volver a pedir que el presidente se restrinja en lo que dice, en la difusión de los logros de gobierno, lo cual está prohibido para la etapa de las campañas. Entonces veríamos qué resuelve el tribunal.
“En rigor algunos de los planteamientos y boletines que se han conocido del tribunal están tratando de decir: ‘No, no resolvimos eso’, pero en el fondo están diciendo que el presidente puede decir lo que quiera. Es como un ‘mea culpa’ de parte del tribunal, pero la realidad es que hoy puede hacer lo que quiera y vamos a ver qué decisiones toma si es que hay nuevas impugnaciones. Dejó abierta esa posibilidad”.
—Por el momento, entonces, el tribunal impulsa libertad de expresión en las mañaneras, pero ¿qué sucederá cuando empiecen las campañas?
—Efectivamente, porque a partir de que empiecen las campañas pues, teóricamente, si el propio tribunal está diciendo que dejaron viva la posibilidad de que se determine hasta ese momento qué puede o no decir pues podría haber nuevas impugnaciones y quizá modifique el criterio, pero yo lo veo complicado; veo que el tribunal está perfilando que el presidente haga y deshaga lo que quiera durante las campañas.
–—¿Es una carta blanca para cualquier funcionario público?
—Para cualquier funcionario público, pero el hecho concreto de que se diga que es para cualquier funcionario público es relativo porque es evidente que no todos tienen la penetración ni la tribuna nacional como la que tiene el presidente.
“El presidente le habla a todo el país; los gobernadores le hablan sólo a su estado en donde a lo mejor ni tienen popularidad. Entonces no es el mismo impacto el que tienen uno y otros”.
“El hecho es que sí está dejando la puerta abierta para que cualquier servidor público hable de estos temas, pero el punto central es que el nivel de incidencia que tienen uno y otros es muy diferente”.
—¿No se está alentando así un momento de campaña sucia mediática de todos contra todos?
—Así sería exactamente.
—Como vemos, hoy la realidad le está ganando a la ley. ¿No se perfila así una nueva reforma electoral?
—En mi opinión sí. Se está perfilando una reforma con reglas distintas, se está perfilando una evaluación de cómo ha funcionado el modelo de comunicación política y las restricciones que los servidores públicos han tenido desde 2007 hasta este punto.
—¿Cuál es su evaluación sobre el modelo de comunicación hasta este punto?
—El modelo de comunicación tuvo como propósito esencial cuidar que haya equidad en la contienda y que todos los partidos y candidatos tengan oportunidades equitativas de ingresar a los medios, pero habrá que analizar si el modelo que tenemos tiene efectos positivos para difundir mensajes de los partidos y los candidatos: esa parte habrá que revisarla.
“Y en lo que tiene que ver con los servidores públicos me paree que el modelo tiene que liberalizarse y dejar una mayor libertad de opinión para todos en el desahogo de las campañas como ocurre en muchos países. El problema ahorita es que la base constitucional lo prohíbe”.
—¿El Consejo General retomará el tema?
Este litigio ya se cerró. Tenemos que esperar a que se abra otro litigio para que se pronuncie el consejo y se pronuncie el tribunal en caso de que los partidos vayan de nueva cuenta al tribunal.
Es seguro que conforme el presidente de la República y otros servidores públicos hablen de temas políticos y electorales los partidos volverán a presentar denuncias ante el INE y este organismo de nuevo emitirá acuerdos en los que establezca prohibiciones.
Con la ley electoral que tenemos es una garantía que el proceso electoral se va a judicializar, como ha ocurrido invariablemente desde 2009, y no será extraño que la ciudadanía vuelva a presenciar conflictos poselectorales como ha ocurrido invariablemente desde 2006, cuando el candidato presidencial de la coalición PRD-MC-PT desconoció los resultados.
Y es justo ese conflicto de 2006 el que dio origen a una ley electoral que hoy inhibe la libertad de prensa y el derecho a la información.
Como bien lo señalan los expertos, es momento de reflexionar sobre la conveniencia de abolir la reforma electoral de 2007 y restituir a los funcionarios, actores políticos y sociales, pero sobre todo a los ciudadanos, su derecho a la información y su libertad de expresión.